与2019年底香港证监会（简称SFC）通过监管沙盒实施的自愿性参与的监管实验计划不同，此次的发牌制度属于强制性，将全面监管证券型及非证券型代币的交易服务，所有在香港经营的虚拟资产交易平台都必须取得SFC发出的牌照。

11月3日，香港特区政府财经事务及库务局（以下简称香港财库局）发布《有关香港加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管的立法建议公众咨询》（以下简称“咨询文件”），对加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管的立法建议进行公众咨询。咨询文件建议建立虚拟资产服务提供商发牌制度，引发市场高度关注。

咨询文件中关于“建立虚拟资产服务提供者发牌制度”的建议是：任何人士如有意在香港从事虚拟资产交易平台的受规管业务，①需向证券及期货事务监察委员会（证监会）申请牌照，并②符合适当人选准则，而③持牌人需遵守《打击洗钱条例》附表2所规定的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和④其他旨在保障投资者的规管要求。

与2019年底SFC通过监管沙盒实施的自愿性参与的监管实验计划不同，此次建议的发牌制度属于强制性，会全面监管证券型及非证券型代币的交易服务。而且，此次发牌制度主要针对虚拟资产交易平台，所有在香港经营的虚拟资产交易平台都必须取得SFC发出的牌照，并执行《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》下的相关措施，以及其他保障投资者和防止市场操控的要求。

此次咨询文件的发布，是香港监管当局经过数年实践之后对虚拟资产监管提出监管方案。当前，虚拟资产在全球金融市场里所受的关注都越来越大，世界各个主要经济体都在推动虚拟资产相关的监管进程。作为国际金融中心，香港在虚拟资产监管方面的思路与实践经验或许在未来可以给中国内地及世界其他地区监管部门提供一个很好的借鉴范例。

从“自愿发牌”到“全面监管”

作为国际金融中心，香港在虚拟资产监管方面的态度向来积极，监管成效也处于亚洲前列。早在2017年，SFC就在监管虚拟资产交易方面有所行动。2018年和2019年，SFC连续两年发布相关文件，推动对虚拟资产交易平台的监管。

2018年11月1日，SFC发布《有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》（以下简称《声明》）及《致分销虚拟资产基金中介人的通函》（下称《通函》）。《声明》阐述了针对虚拟资产交易平台监管的概念性框架，将虚拟资产投资组合管理公司、虚拟资产基金分销商纳入证监会监管沙盒，同时考虑在适宜时机发出牌照，对虚拟资产交易平台进行密切监察。但如果证监会认为由于无法充分处理所涉及的风险，以及不能确保投资者会得到保障，则不会发出牌照。

2019年11月，SFC发布《立场书：监管虚拟资产交易平台》（下称《立场书》）详细阐述了对①虚拟资产交易平台的监管框架和②发牌条件等方面内容。同时提出了③“自愿发牌制度”，宣布将持牌的虚拟资产交易平台纳入其监管沙盒，并④列明与持牌证券经济商和自动化交易场所的标准相若的监管标准。

值得注意的是，此前《立场书》提出的发牌制度属自愿性质，将非证券型虚拟资产或代币排除在这个监管体系之外，也给了虚拟资产营运者选择的时间与空间。

SFC当时认为，他们无权向仅买卖非证券型虚拟资产或代币的平台发牌照或对其作出监管，因为此类资产并不属于《证券及期货条例》下的“证券”或“期货合约”。换言之，只有向客户提供证券型虚拟资产或代币交易服务的平台，才属于证监会的监管范围，而一个虚拟资产交易平台即使只有一种代币属于证券，也在证监会监管之列。

也因此，在《立场书》所设定的监管框架下，比特币和其他不属于证券的加密资产，都将不受SFC的监管。

但随着虚拟货币与虚拟资产交易的大幅增加，逐渐对金融系统构成重大的洗钱与恐怖融资等风险，还经常涉及投机、诈骗、市场操纵等违法行为，严重威胁金融市场及投资者财产安全。为了应对虚拟资产交易日益增加的洗钱及恐怖融资等风险，香港财库局此次建议设立强制发牌制度，对虚拟资产服务提供商进行全面监管，并在原先《立场书》的基础上对反洗钱、发牌细则、监管定责、违法定罪量刑等方面做进一步补充。

作为香港十二个政策局之一，财库局主要负责制定和执行政府财政和财务政策；SFC才是监管香港证券期货市场运作的法定组织，负责制定、审批发放各类牌照并监察。因此咨询文件中，财库局建议赋权SFC对持牌虚拟资产服务提供者施加发牌条件。

新规如何监管虚拟资产？

咨询文件所提出的监管框架，对“虚拟资产”、“虚拟资产服务提供者”、“虚拟资产交易平台”做了明确界定，要求牌照申请者必须符合相关的资格规定和适当人选准则。同时，对持牌虚拟资产服务提供者施加牌照发放条件，提出了诸多规管要求。

1、监管对象：稳定币亦在监管范围

根据咨询文件，香港财库局建议建立虚拟资产服务提供者发牌制度，规定持牌人须符合与其他金融业相若的适当人选准则，并遵守《打击洗钱条例》所载的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定，以及其他旨在确保市场稳健和保障投资者利益的规管要求。

虚拟资产服务提供者发牌制度将重点监管虚拟资产交易所。原因在于，虚拟资产交易所是当前香港规模较大、发展较成熟的业务，而其他虚拟资产活动，如以独立业务模式在香港运作的虚拟资产付款或托管服务，数量有限。

根据咨询文件，虚拟资产服务提供者是指“以业务形式运作与虚拟资产有关的特定活动”。包括：①进行虚拟资产与法定货币的交易；②进行一种或多种虚拟资产互相交易；③转移虚拟资产；④为虚拟资产提供托管或管理服务，或提供控制虚拟资产的工具；以及⑤为发行虚拟资产提供相关的金融服务。

咨询文件在参考特别组织的标准及经评估香港虚拟资产活动的风险后，建议将经营虚拟资产交易所的业务指定为《打击洗钱条例》下的“受规管虚拟资产活动”，并规定任何有意从事受规管活动的人，要向证监会领取虚拟资产服务提供者牌照，并符合适当人选准则和其他规管要求。

该咨询文件将虚拟资产交易所定义为：“允许或邀请客户落盘，以货币或虚拟资产（不论是否同一种虚拟资产）买入或卖出任何虚拟资产，并在业务过程中曾保管，实施，控制或管有任何货币或虚拟资产的交易平台”。

而私人交易平台（即只提供平台展示买盘和卖盘，实际交易在平台外进行，如OTC场外交易）不在此次界定的虚拟资产服务商范畴内，因此不受规管。

此外，关于虚拟资产，咨询文件定义为以数字形式表达、计算或存储资产价值的单位，并以数字形式进行转移、存储或买卖，用于货物或服务付款、清偿债项或投资。

其不包括：

①法定数字货币（包括央行数字货币）；

②受《证券及期货条例》监管的金融资产（例如证券和认可结构性产品）；

③不可转移、交易或互换的封闭式、有限用途产品（如飞行里数、信用卡奖赏、礼品卡、顾客奖赏计划、游戏代币等）均不属于虚拟资产。

咨询文件指出，该定义适用于所有虚拟资产，无论价值是否稳定。因此，声称有资产作担保，借以稳定其价值的虚拟资产，即所谓的“稳定币”亦属受规管的虚拟资产。

为确保一致性，在拟定《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供者发牌制度时，政府会参考SFC此前就虚拟资产交易平台制定的自愿发牌制度，以此解决前后两种发牌制度的兼容问题，SFC主席欧阳礼此前也表示，新发牌制度与现有监管沙盒计划会采用相同的监管标准。

2、牌照发放条件

咨询文件建议，任何人士有意经营受规管的虚拟资产交易所，须向证监会申请牌照，方可成为《打击洗钱条例》下的持牌虚拟资产服务提供者。牌照申请者必须符合相关的资格规定和适当人选准则。

资格规定，主要有两点：

①企业必须在香港成立并有固定营业地点，方可申请虚拟资产服务提供者牌照；

②不具备法人地位的自然人或商业模式（例如独资经营或合伙），均不符合资格申请虚拟资产服务提供者牌照。

此外，牌照申请人也必须符合《打击洗钱条例》中规定的适当人选准则才可领取虚拟资产服务提供者牌照。该准则不仅适用于提出申请的公司，也适用于该公司的所有负责人员和最终拥有人。具体来看，在考虑个别人士是否适当人选时，证监会要考虑包括是否有过洗钱或恐怖分子资金筹集罪行，是否有过欺诈、舞弊或不诚实行为有关的罪行，是否信誉良好和财政文件等方面。

此次咨询文件对牌照发行的条件约束，不仅对虚拟资产交易所的注册地、注册类型还对交易所的负责人或实际控制人提出了明确要求，这在此前SFC监管文件中未曾出现过，也会将当前很多香港市场上存在虚拟资产交易业务的交易所排除在外。

同时值得注意的是，此次建议发放的牌照属于开放式牌照，即只要持牌虚拟资产服务提供者持续运营，亦未被证监会暂时吊销或撤销牌照，其牌照即继续有效。如此设置，是为了给持牌机构提供具确定性的营商环境，以利于其长期投资。

3、十个规管要求和四项法律惩处

除了对牌照申领主体的资质要求，在业务方面，咨询文件也提出了十方面的规管要求，包括：①初期只限给专业投资者提供服务；②财政能力，包括已缴款股本及流动资产要求；③知识和经验；④业务稳健程度；⑤风险管理；⑥分隔和管理客户资产；⑦虚拟资产的挂牌和交易政策；⑧财务汇报及披露；⑨预防市场操控及违规活动；⑩预防利益冲突。

同时，此次咨询文件列出了四项与虚拟资产相关的犯罪行为及相应的法律惩处。

这也是此前香港相关监管文件中未曾出现过的。其中，无牌从事虚拟资产活动将被视为刑事犯罪，并处于监禁与罚款等处罚，由此可见未来在港提供虚拟资产服务，获取牌照是必需项。从这些惩处措施，不难看出香港监管当局对打击虚拟资产活动犯罪、维护金融市场秩序的决心。

表：四项与虚拟资产相关的犯罪行为及相应的法律惩处

资料来源：公开资料，01区块链

该咨询文件的建议征集结束时间为2021年1月31日。根据具体工作进度，期望在2021年内向立法会提交条例草案。

文件也提到，特别组织将在2023年2月对香港进行技术合规评估，以及在2024年6月进行成效评估，特别组织预期届时香港应对虚拟资产服务提供者和贵重金属及宝石交易商等行业做出打击洗钱及恐怖分子资金筹集方面的监管。

香港与全球虚拟资产监管进展及趋势

目前全球多个国家和地区都在积极推动虚拟资产相关的监管工作，其中利用牌照制度施加约束是当前最主要的方式。据01区块链此前不完全统计，全球范围内至少有14个国家或地区推出了与加密数字货币相关的监管牌照，各国的数字货币牌照，大多都是颁发给所在国注册企业，监管主体主要是提供数字货币交易、数字钱包服务的公司，主要监管目的是反洗钱与反恐怖融资。

以美国为例。美国各州对虚拟资产的态度各有不同，但对虚拟资产交易施加监管已经成为共识：纽约州对数字货币交易所实行严格管控，目前只有少数交易所获得了授权许可；华盛顿州于2017年4月颁布5031法案，该法案规定华盛顿州所有货币交易所，包括虚拟货币运营商，都必须申请牌照才可运营。其他州也都在美国证监会的规定下，积极采取措施，对数字货币交易实施牌照化管理。

日本金融厅（FSA）也通过颁布《支付服务法案》，对数字货币交易所实施全方位监管：所有在日本境内运营的交易所必须获得财政部与FSA的牌照授权。

除此之外，新加坡、泰国、澳大利亚等国也将虚拟资产交易纳入监管框架，利用牌照制度进行规范。从这点看，香港此次提出的开放牌照模式，符合当前全球虚拟资产监管的主流趋势。

中伦文德律师事务所高级合伙人陈云峰律师认为，咨询文件符合香港证监会对于虚拟货币的一贯的监管态度，只是更细化的监管标准。所有虚拟资产，包括比特币、以太币等加密货币的交易、或者衍生品交易，都会落入规管范围。

与此前SFC的监管态度相比，此次提出的监管制度覆盖范围更广、监管框架更全、发牌条件更严，同时监管重点更明确、惩处力度也更大。

香港监管当局希望日后所有虚拟资产交易平台都需符合监管框架或牌照制度的要求，才能进行交易，并将接受监管，确保公平竞争环境，减低投资者风险。可以预期的是，如果发牌制度确立，为取得在香港的合规经营资质，以适应新的监管要求，已在香港设有经营主体的虚拟资产交易所将会尽快申请牌照；而对于其他很多在港有实际业务，但所在地此前并不设在香港的交易所，可以选择在港注册新的实体，或有选择地退出香港市场。而这可能取决于在香港虚拟资产交易的市场规模与申领牌照可能付出的成本。

从过往看，从SFC手中拿到虚拟资产牌照的难度并不小。公开资料显示，自2019年SFC颁布虚拟资产监管框架之日起，已有数家机构向SFC提出了发牌申请，但实际拿到牌照少之又少。到2020年8月，仅BC科技集团(863.HK)宣布旗下OSL平台于香港虚拟资产监管架下营运第1类（证券交易）及第7类（自动化交易服务）受规管活动的牌照申请，获得SFC发出原则上批准通知书。

如果牌照难拿，明修栈道，暗度陈仓短期内也将难以杜绝。九四之后，币安一度远走海外，布局海外市场，但国内用户今天仍可以通过其他渠道下载并使用其服务，多家在国内开展加密业务的经营主体也常设海外。针对香港的监管，如果交易所明确不在香港开展相关业务，但在港人员也可能通过其他渠道自发使用交易所提供的服务。

当然，牌照不仅有利于监管当局的管理监督，也将大幅提升交易所自身公信力与市场影响力。如今，火币、OKEx、币安等主要交易所都或多或少拥有了数个国家的经营牌照。在自身条件与监管要求都允许的情况下，SFC发放的牌照吸引力毋庸置疑。

作为国际金融中心，香港的市场包容性和制度前沿性是推动虚拟资产监管的关键。虚拟资产在全球金融市场日益活跃，重要性也愈加凸显，加快对虚拟资产监管制度的完善，无疑有利于巩固香港国际金融中心的地位，也有利于金融科技的创新与发展。