编者按
2020年6月26日，IMF发布了一篇关于零售中央银行数字货币的研究综述，通过总结现有研究、各国中央银行实验以及利益相关者之间的讨论，本文对中央银行直接发行的零售CBDC发行目标、设计考虑、相关政策、合规和风险管理等问题进行了详情考察。从是否发行以及在什么情况下发行，到选择正确的运营模式和设计特征，最后是对网络安全风险以及监管和法律框架方面因素的整体讨论，本文旨在为决策者提供一个结构化的框架来组织CBDC的发行决策。
IMF将零售CBDC定义为中央银行或其他货币当局发行并由中央银行负债的数字化主权货币。明确各国央行CBDC的发行目标为权衡CBDC利弊以及选择符合各国国情的设计方案提供了框架。当前,综合各国央行CBDC的发行目标来看：以柬埔寨为例的金融体系不发达国家渴望推出CBDC以改善普惠金融问题，削弱美元化现象以维护本国货币主权；金融体系发达国家如加拿大提出使用CBDC作为现有支付市场的补充工具以提升支付效率，为将来改善跨境金融市场做准备。其他各国发行CBDC的主要目标也包括提高货币政策的有效性、降低现金发行和管理成本、刺激经济、减少私营支付系统市场垄断风险等。
在考虑发行CBDC之前，应致力于建立使公众信任的政策措施和充分发展的技术基础设施，确保CBDC的可行性和稳定性不低于实物货币。另外本文也提出了现有文献中对发行CBDC的风险疑虑，如是否与商业银行存款形成竞争、是否影响金融市场稳定性等。与现金相比，设计良好的CBDC可以增强金融诚信，设计拙劣的CBDC可能会破坏当局对金融诚信标准的遵守。
CBDC的设计驱动力始于对金融诚信、网络安全和隐私风险的全面审查，设计特性取决于政策目标和各国情况。CBDC设计方案需要全面考虑如运行模型、技术平台、匿名性、可用性、可编程以及是否付息等问题。同时，CBDC的发行也面临着法律、治理和监管方面的挑战。各国央行将需要评估CBDC是否属于现行法定货币的定义，其法律框架是否满足CBDC发行条件，现行法律是否限制了设计方案选择?是否需要建立针对CBDC的监管体系？还需要考虑相关的会计标准和间接法律方面，如内部治理能力、透明度和问责要求、内外部审计机制等。
另外，网络风险管理能力对CBDC生态系统来说至关重要，中央银行需要加强两个主要的IT安全组成部分。首先，审查并加强中央银行的IT运营以及安全状况。其次，加强围绕CBDC组件设计、实施和部署的安全决策。其中，业务和流程层风险与人员、流程和技术有关，可以针对每个参与者的角色设计相应安全使用方法，监测应用程序源代码是否存在恶意代码或漏洞；基础设施和应用层风险与高级威胁建模和体系结构风险有关。如第三方托管的CBDC模型可能导致数据主权问题、物理层硬件漏洞和应用层恶意漏洞。
同时，本文提到跨境支付系统的互操作性和标准化是未来CBDC发展的重要考虑因素，各国央行在考虑CBDC设计时应加入足够的灵活性以实现预期的CBDC跨境金融愿景。
中央银行数字货币（CBDC）是主权货币的数字表示，由一个司法管辖区的货币当局发行，并出现在货币当局资产负债表的负债侧。通过对已发表研究的调查，本文详细考察了发行的注意事项，仅关注公众使用的零售CBDC。【1】本文主要研究中央银行直接发行的CBDC，而不是“合成”CBDC（sCBDC），后者是由中央银行准备支持的私营发行的数字货币并由中央银行监管（Adrianand Mancini Griffoli，2019a）。本文的目的并不是提倡发行零售CBDC，而是总结最近的研究、中央银行的实验以及利益相关者之间就这一主题进行的讨论。本文还将总结现有文献，为中央银行和研究人员深入探讨复杂的相关政策问题，而不仅仅是是否发行零售CBDC，包括运营模式、设计考虑和风险管理问题。鉴于对这一主题的实际经验有限，这些只是初步的观察，并不意味着具有规定性、详尽性或普遍性。
从概念上讲，考虑发行CBDC的大多数主要中央银行和货币当局都遵循类似的工作流程，首先明确目标，然后全面评估预期的收益、成本和风险。探索CBDC发行的当局提出了不同的目标，其中两个主要目标是改善金融包容性和维持中央银行在货币体系中的相关性。其他目标包括降低与实物现金相关的成本，提高支付系统的效率，改善货币政策的制定和实施，加强金融诚信，解决与私营支付系统有关的潜在问题，例如隐私权或垄断权，以及最近在COVID-19全球危机之后，加快刺激支付，并使支付系统更具抵御冲击的能力。
另一方面，一些观察家强调了CBDC发行的潜在风险。这些措施包括阻碍货币政策传导，与银行存款竞争，破坏银行中介，以及在银行危机期间促进银行存款向CBDC的挤兑。运营风险包括与网络弹性、资金误用、数据丢失或泄露、外包/第三方依赖性和声誉风险有关的问题。这些也可能导致严重的金融稳定风险。
探索CBDC发行业务的中央银行，正考虑根据中央银行业务的发行、分配、转让等不同的业务模式来执行支付业务。它们都在考虑保留发行功能，但大多数都计划将分配和支付部分外包给私营金融机构。有些专注于在传统的集中账本上运行，而另一些则集中在分布式账本技术（DLT）平台上，在这个平台上，账本在一个私有许可的网络中被复制和共享给多个受信任的参与者。在满足金融诚信标准的同时，平衡确保用户身份和交易数据隐私的需要也是一个重要的设计挑战。一些学术研究者主张向CBDC持有人支付浮动利率以调节需求或提供新的货币政策工具，但很少有中央银行一开始就考虑这么做。
本文还回顾了在创建、发行、分配、冻结、停用和销毁CBDC时需要定义的一些过程、角色和职责。考虑发行CBDC的各国中央银行也在讨论如何在业务、流程和基础设施层预先解决网络安全风险。
考虑超越试点阶段的中央银行正在考虑是否在相应的法律法规中明确规定CBDC作为法定货币的地位。一些中央银行可能发现其治理框架需要修改以适应CBDC的发行（涉及目标和功能、技术要求、内部组织要求以及透明度和问责制的安排）。监管框架也可能需要修改以涵盖新的角色和参与者。
在技术和风险迅速演变的环境下，发行CBDC的决定将使即便是装备最完善的中央银行的技术能力和资源都得到扩展。与此同时，考虑到中央银行的系统重要性以及中央银行面临的重大金融、运营和声誉风险，将重要的中央银行职能外包给外部供应商需要高度谨慎和警惕。本文旨在通过对已发表研究的综合调查，提出是否发行CBDC的一般性基础，并提出具体的操作考虑。
除了货币和金融稳定作用外，中央银行在经济中还扮演着核心的公共部门角色，以提供安全、高效和包容性强的支付系统。随着技术、用户需求和法规的变化，支付系统必须适应。在某些经济体中，现金作为一种支付手段正在消失，新的数字支付系统正在挑战中央银行的角色。在另一些国家，私营部门在改善金融包容性和降低与实物货币管理相关的业务成本和风险方面落后。为了应对这些挑战，一些中央银行正在探索发行零售CBDC——一种可广泛使用的数字形式的法定货币（可供公众使用），可以作为法定货币。这样的CBDC将成为中央银行的负债，并构成基础货币供应的一部分。
国际货币基金组织（以下简称IMF）工作人员提出了一个概念框架，从用户和中央银行的角度评估零售CBDC发行情况（Mancini Griffoli等人，2018）。这项评估的结论是，引入CBDC的影响将取决于其设计和国家特色。总的来说，这份报告还没有发现采用CBDC的普遍理由，对CBDC的需求将取决于其他货币形式的吸引力。有人担心，CBDC的发行可能会阻碍货币政策的传导，但本报告的结论是，这不太可能，甚至可能通过更大的金融包容性来加强货币政策传导。与现金相比，设计良好的CBDC可以增强金融诚信，但设计拙劣的CBDC可能会破坏当局对金融诚信标准的遵守。此外，虽然CBDC可能会增加存款机构的融资成本，影响存款机构的融资结构，加剧“跑路”风险，但CBDC分级薪酬和各种政策措施等设计选择也有助于缓解此类担忧。
基于这些结论，本文基于已发表的研究、中央银行的实验以及利益相关者之间正在进行的讨论，对发行零售CBDC的设计、风险和操作考虑进行了更深入的研究。有许多论文对与CBDC对支付、货币政策和金融稳定的影响（BIS，2018）或其对货币政策工具的影响（European Money and FinanceForum，2018; Lariccia，2018）提供了高水平的概述。对CBDC模型及其主要属性的一般性评估（Norges Bank，2018），以及如何设计CBDC通过预先防范流动性紧缩和银行存款的全系统流失（Kumhof和Noone，2018）以确保金融稳定。
本文还基于最新文献，讨论了详细的CBDC设计考虑因素和技术解决方案。Auer和Böhme（2020）提供了基本权衡和相关技术设计选择层次结构的概述，而其他人则探讨了各种选择并描述了潜在技术可能对政策目标组合施加的潜在限制（例如，Shah等人，2020）。关于平台模型旨在提供一个快速、高度安全和有弹性的技术基础设施，将为CBDC支付提供最低限度的必要功能（英国中央银行，2020），并为CBDC提供双重报酬，以解决危机情况下银行结构性脱媒风险和促进银行系统挤兑的风险（Bindseil， 2020）。
本文重点研究了只在发行中央银行边界内使用的CBDC。它列出了在该边界内保持使用的一些最相关要素，包括确保外国游客至少有有限的访问权。然而，跨国家或国际数字支付系统的互操作性和标准化是保持跨境选择为未来发展开放的重要考虑因素。为此，各国中央银行考虑密切协调其CBDC工作，并在CBDC设计中引入足够的灵活性，以促进CBDC实现的跨境互操作性和标准化，这似乎是一种谨慎做法。跨境和金融诚信问题将在单独的文件中讨论。
图1显示了本文将涉及的主要元素。首先介绍CBDC的基本定义（第二节），然后再审查主要发行目标和风险（第三节）。接下来，第四节讨论关键的设计功能，例如商业模式、技术、匿名/透明程度、离线功能以及是否应该引起兴趣。接下来是对治理、法律和监管要求的详细审查（第五节），最后是网络安全考量（第六节）。这个顺序不一定反映CBDC发行决策过程的工作流程，因为有些选择是相互关联的，并且可能会从一个决策反馈到另一个决策。例如，产品设计决策可能会影响决策中考虑的因素，如是否发布CBDC。同样，在试验阶段吸取的经验教训可能会影响产品设计和/或监管考虑。换言之，CBDC决策过程应该被视为动态的、可能有多个反馈循环的迭代过程。根据职责的不同，可以并行处理一些工作流程元素。例如，一个团队可以在监管方面工作，而另一个团队可以设计核心设计原则。
本文旨在对已发表的研究进行全面回顾，并就是否发行CBDC提出一般性考虑，如果决定继续发行，则提出具体的操作考虑。
图1：论文的主要内容
关键问题：
发行CBDC的目的是什么？所有的选择都考虑到了吗？与现有选择的相互影响是什么？
有法律/监管框架支撑吗？有相关的基础设施吗？
所有的风险（宏观经济、货币政策实施、金融稳定性、网络安全）都被识别和解决了吗？
关键利益相关者是否参与？是否遵守了适当的项目管理原则和实践？
本文将把CBDC定义一个管辖区的中央银行或其他货币当局发行的主权货币的数字表示，并作为其负债。然而，货币数字表示的分类法仍在不断发展，目前还没有一种被普遍接受的CBDC定义。【2】图2给出了指导本文讨论的分类法，将实物现金与四种数字货币（CBDC、sCBDC、稳定币和加密资产），基于是否（i）由中央银行发行，（ii）被视为法定货币，（iii）由中央银行支持，（iv）与法定货币挂钩，（v）允许点对点转账，以及（vi）可编程进行比较。【3】例如，sCBDC由中央银行支持，但不由中央银行发行或直接负债，但可以被视为法定货币。法定货币的概念在第V.A节中有更详细的讨论，但在不同的司法管辖区中，法定货币的概念略有不同，但基本上它界定了在法律上被公认为支付货物或服务和履行金融义务的令人满意的交换媒介的货币形式。此外，所有数字货币都具可编程性。可编程性，将在第四节F中更详细地讨论，是通过智能合约实现的，智能合约将传统合约条款编码成计算机程序并自动执行。【4】
图2：零售货币关键属性
（1）由中央银行准备金支撑
（2）人对人，银行对银行，商户对商户，人对商户等
（3）b-money通常有中央银行准备金作为部分支持，而集中画的电子货币可能有也可能不没有准备金支持。例如，肯尼亚的M-pesa没有，但中国的支付宝和微信完全得到了中央银行的支持。
许多中央银行正在考虑发行零售CBDC的利弊。附件1列出了中央银行根据公开信息正在（或曾经）积极探索CBDC用于零售。【5】至少有四家中央银行（巴哈马、厄瓜多尔、乌克兰和乌拉圭）正在或已经进行有限规模的试点发行，其他国家正在制定计划，例如东加勒比中央银行（Kotaro等人，2020）。
一些国家正在探索零售加密资产，这些资产被用作支付商品或服务以及履行金融债务的交换媒介。这些不是CBDC，因为它们不是该国中央银行发行的法定货币的数字表示，它们是由各国财政部而不是中央银行发行的。例如，马绍尔群岛政府计划推出SOV，这是一种加密资产，将与美元一起成为法定货币，目的是为政府筹集资金。【6】同样，委内瑞拉推出了商品支持的加密资产Petro，试图避开美国和欧盟的制裁（Berman，2018）。
本节研究了中央银行确定发行或不发行CBDC的动机以及影响这一决定的因素。明确目标为平衡CBDC发行的利弊和在特定国家情况下指导设计方案提供了框架。
A. 中央银行为何探索CBDC发行【7】
中央银行正在考虑发行零售CBDC的广泛目标。这些内容总结如下，并在本小节的其余部分中进行了更深入的审查：
面对少数大型公司越来越集中的问题，CBDC可以增强支付系统的竞争性、效率和弹性。
CBDC可能是支持金融数字化、减少与发行和管理实物现金相关的成本、以及提高金融包容性的方法，特别是在金融系统不发达和许多没有银行账户的公民的国家中。
CBDC可以提高货币政策的有效性，以实施有针对性的政策，或者利用更细化的支付流量数据来增强宏观经济预测。
计息的CBDC可以通过提高经济体对政策利率变化的反应来增强货币政策的传导。这样的CBDC可以用来打破政策利率的“零下限”，已达到现金变得昂贵的程度。
CBDC还有助于减少或阻止采用私营发行的货币，因为这可能威胁货币主权和金融稳定，并且难以监管。
在试图降低美元化的司法管辖区，CBDC可以帮助提高当地货币作为支付手段的吸引力。
CBDC可以在向没有银行账户的收款人和其他受援国分配财政刺激措施方面发挥作用。
CBDC可能旨在减轻私营支付系统的市场支配地位或降低此类支付系统的集中风险。支付系统可能会趋于自然垄断，反映出强大的网络外部性（用户群体越大，使用给定支付网络的价值就越大，包括净额结算交易节省的成本）、规模经济（降低平均成本，包括高昂的固定开发和维护成本），以及范围经济（从汇总数据以提供额外服务中获得的收益——Bolt，2005，Gowrisankaran和Stavins，2004）。然而，一些私营货币发行商可能无法将运营失败（包括网络攻击）可能造成的系统性中断的社会成本内化，从而可能在安全方面投资不足。此外，垄断性的私营发行商可能滥用这一权力，通过提供部分、不充分和昂贵的服务而导致效率低下。他们还可以将收集到的用户数据商业化，尽管根据进入壁垒的不同，这些数据也可能引发竞争。这些论点或许可以证明CBDC的发行或某些司法管辖区部署快速支付系统的决定是合理的，这也使它们能够控制支付体系结构的一个重要部分。如果垄断引起担忧，反垄断法规和数据保护立法可能是一种应对措施（CGAP，2019）。
CBDC可以改善金融体系不发达和金融渗透性低的国家的金融包容性。在偏远或农村地区较大或人口更多地转向数字货币的国家，用于分配现金的基础设施可能不可用或已经恶化，企业可能会拒绝使用它。它们的商业银行和其他接受存款的机构可能在财政上受到限制，或者没有很高的动力向某些人群提供银行服务。一种政策解决方案可能涉及补贴向边远地区发放现金和/或通过移动货币等其他解决方案为服务不足的人群提供银行服务（例如肯尼亚的M-Pesa和印度的PayTM）。然而，数字金融服务的缺乏可能与薄弱的数字通信基础设施有关，需要优先进行改进。如果金融包容性的障碍源于对实现正规化的厌恶或困难，那么无论是CBDC还是其他数字化举措，都证明是不够的。
发行CBDC和推动金融服务数字化可能会降低发行和管理实物现金的相关成本。Alvez等人（2019）估计，乌拉圭使用现金的私营成本约占GDP的0.6%。在对相关文献的回顾中，他们发现这种私营成本在0.2%（挪威）到0.6%（比利时）之间。Kosse等人（2017）得出的加拿大现金使用量数据（占GDP的0.5%）相近，但Banka（2018）报告阿尔巴尼亚（1.0%）和圭亚那（2.5%）的成本要高得多。成本主要落在银行、公司和家庭身上。尽管引入和维护CBDC可能需要大量的固定成本，但边际运营成本可能较低，尽管需要客户服务。在此基础上，采用CBDC的成本效率案例可能更适合能够吸收固定成本的较大司法管辖区。此外，考虑到数字现金管理与实物现金管理相对复杂（附录2），不应假设数字化必然会降低成本。例如，与实物现金有关的中央银行和商业银行的一些固定成本将继续存在。最后，如表1所示，还有与CBDC相关的额外开发和运营成本。
表1：与开发和运营CBDC相关的成本
发行CBDC可以提高货币政策的有效性。计息的CBDC可以极端负的政策利率，尽管只有在Rogoff（2014）所述的禁止现金、按照Bordo和Levin（2018）建议的持有成本高昂的情况下，或者对CBDC贬值，现金才可能成为负利率，后者将成为唯一的法定货币（Agarwal和Kimball，2015）。然而，极端的负利率可能会招致公众的批评，并严重削弱公众对中央银行的信心（Mersch，2020）。CBDC还可以基于用户账户余额（Davoodalhosseini等人，2020）或“直升机撒钱【A1】 ”货币刺激措施实施非线性迁移，以减轻自然灾害或公共卫生危机带来的不利影响，或促进其他“前所未有的政策”，如财政政策Boivin等人提出的建议（2019）。CBDC还可以通过激励特定类型的消费者消费来扩大货币流通速度（Scope和Franke，2020）。例如，从当地商人和/或某些行业购买商品时，可以进行“现金返还”支付，或者
持有CBDC可能会收取一笔费用，以激励人们快速消费。中央银行将为持有CBDC代币的公民的CBDC账户或钱包提供信贷。然而，这样做不一定能惠及所有公民，而且中央银行必须决定向每户家庭转移多少资金，考虑到分配的后果，这是一个棘手的问题。最后，更具创新性的货币政策可能会阻碍现有支付系统的创新（英国中央银行，2020），导致中央银行权力过度集中，并与货币政策与财政政策和中央银行独立性分离的概念相悖（Mersch，2020）。中央银行可以利用CBDC制定和实施有针对性的货币政策。中央银行可以利用实时和更精细的上下文支付元数据来加强货币政策制定和宏观经济预测（Bergara和Ponce，2018）。从金融和宏观经济稳定的角度来看，获得历史交易数据以及近实时、更准确地观察经济体对冲击或政策措施的反应的能力将非常有价值（Burgos和Batvia，2018）。这种对支付流量数据的微观视角将有助于决策者认识到季节性、自然灾害或消费者行为的宏观金融影响。【8】中央银行可以利用机器学习和其他高级定量模型收集到的数据为宏观经济预测提供信息，管理流动性和准备，或者确定货币的真实流通速度。基于模式识别的机器学习模型可以帮助预测指定区域或部门对CBDC的需求。在收集和使用微观层面的消费者数据之前，有必要实施适当的数据保护和网络弹性措施，以避免数据被盗或被滥用（见第六节）。如果不采取这些措施，中央银行将面临声誉受损的风险，这将超过CBDC带来的任何潜在利益。【9】
CBDC将有助于维护中央银行的货币主权。基于稳定币的支付系统，如Facebook的Libra，可能会在支付市场获得相当大的份额。特别是在新兴市场和发展中经济体（EMDEs），它们可能通过加速货币替代（如美元化）威胁货币主权，并破坏金融稳定（Diez de los Rios and Zhu，2020；FSB，2020）。向稳定币的广泛迁移可能会减少商业银行的存款，这可能会减少其稳定资金来源以及对交易数据的可见性，并阻碍向经济体提供信贷（Brainard，2020）。跨多个司法管辖区采用的全球稳定市场可能难以监督和/或监管，尤其是对于可能作为稳定币系统中大多数实体的东道主的新兴市场经济体而言，其总部可能位于其他地方（Feyen等人，2020）。设计良好的CBDC或sCBDC可以确保公共资金仍然是相关的记账单位（Brunnermeier等人，2019）。
在试图降低美元化的司法管辖区，中央银行有助于提高本币作为支付手段的吸引力。然而，CBDC本身不会解决美元化的原因，也不会改变外币作为价值准备的吸引力，尤其是在国内政策不健全和宏观不稳定（当前的不稳定或过去的不稳定）导致居民对本币失去信任的情况下。CBDC还可以促进金融包容性，增加在支付中使用当地货币，并可能有助于去美元化，作为综合战略的一部分，该战略通过稳定宏观经济框架的财政一致性，货币和金融政策组合来解决美元化的根本原因，降低通货膨胀，确保健康的金融体系并开发以当地货币计价的工具（例如当地债券市场和针对外汇汇率敞口的对冲工具）。
CBDC可以作为刺激经济和其他政府对点（G2P）直接向家庭支付的支付轨道。例如，2020年3月22日，一份美国众议院COVID-19紧急激励法案草案提到创建“数字美元”来向没有银行账户的美国人支付激励资金。【10】根据这项提案，美国财政部通过美国国税局（IRS）采取行动，如果国税局有足够的信息，可以选择直接存入收款人银行账户或“数字美元钱包”支付（否则通过支票支付）。数字美元钱包（“FedAccounts”）将由联邦准备银行（FRB）直接提供，或由FRB成员银行通过直通FedAccounts间接提供。通过FedAccounts将使个人钱包持有人有权按比例分配给在FRBs主账户中持有的合并准备金余额。每个银行仅出于持有所有资产（仅包括中央银行准备）和维持与转账FedAccounts相关的所有负债的目的而必须成立一个单独的法人实体。数字美元的报酬将以所需准备金和超额准备金利率中较高者为准。它最终被从最终立法中撤消，但这一想法作为一项独立的参议院法案重新发挥了作用。【11】然而，在发行CBDC的同时，还有许多其他直接向家庭转移资金的方式（Rutkowski等人，2020）。
B. 发行CBDC的风险
CBDC的引入可能会影响货币政策的传导。例如，CBDC将以不可预测的方式改变对基础货币的需求及其构成，还可能改变货币需求对利率变化的敏感性（Carstens，2019）。然而，ManciniGriffoli和其他人（2018）认为，在合理的CBDC设计下，这种影响不太可能显著。事实上，如果CBDC增加金融包容性，从而使更多的家庭和企业接触到利率敏感工具，货币政策传导可能会加强。汇率传导渠道可能会因CBDC的引入而改变，因为它将促进更积极的货币管理，从而在给定的市场汇率变化下导致更强/更快的汇率变动（Armelius等人，2018）。如果中央银行通过将存款回收到银行体系中来提供稳定的资金，那么货币政策影响银行信誉和融资成本的银行贷款传输渠道也将得以维持。
根据设计，如果CBDC与银行存款竞争，它可能会影响金融稳定和银行中介（Fernández Villaverde等人，2020）。CBDC与商业银行存款的竞争程度将部分取决于CBDC支付的利率（如果有的话）。不计息的CBDC最接近模仿现金。零售存款份额较大的银行将面临来自CBDC的竞争，尤其是计息的CBDC，它们可能不得不提高存款利率以保持竞争力。如此高的存款利率将降低息差，银行可能会试图提高贷款利率，尽管这是以贷款需求为代价的。【12】银行的应对能力和保持盈利能力将取决于它们在贷款市场的实力（Agur等人，2019年）。存款保险允许银行以较低的成本用存款为自己筹集资金。如果银行损失的未参保存款多于投保存款，那么发行CBDC可能会降低市场纪律，这可能导致银行承担更大的风险。
这也会增加银行对批发市场融资的依赖性，这对融资成本和市场稳定性都有影响。但是，根据当前监管流动性要求，他们可能会减少贷款和公司债券持有量（国际清算银行，2013和2014）。此外，在资本市场欠发达的国家，这也不是一个可行的选择。但即使在可行的情况下，从存款转为批发资金，也可能导致银行利润下降或提高贷款利率以保持利润率。银行资金也可能变得更加不稳定。【13】在这种情况下，银行可能不得不持有更多的流动性资产以满足监管要求，或可能以牺牲金融包容性或促进增长的政策措施为代价削减贷款。
根据CBDC转换方式的不同，发行CBDC可能会对中央银行资产负债表产生重要影响。如果脱媒得以实现，中央银行可以将从商业银行存款中挪用的资金贷回这些银行，以便它们继续放贷（Brunnermeier和Niepel，2019）。但这意味着中央银行将大幅偏离典型的中央银行授权，它们将不得不决定如何在银行间分配资金，从而为政治干预打开大门。如果只针对现有的实物现金发行，CBDC的破坏性最小，因为它只会导致中央银行资产负债表的负债侧从现金转向CBDC。但是，当针对中央银行准备金发行CBDC时，影响更为模糊，如果用户从商业银行存款中转出，情况就是如此。更具体地说，以准备金支付CBDC的情况下，中央银行资产负债表的规模将保持不变，因为准备金和货币都是负债，但商业银行的资产负债表将出现萎缩。
有人提出了几点建议，以控制资产负债表收缩可能导致的银行业脱媒。Panetta（2018）建议设定持有限额，但这可能会限制支付的数量或规模，因为用户必须知道CBDC持有量才能最终完成支付。Bindseil（2020）提出了一种解决支付终局性问题的方法，即CBDC用户指定一个“瀑布”账户，将持有量超过上限的支付自动转入该账户。这是巴哈马中央银行CBDC试点（CBOB，2019）采用的方法。Kumhof和Noone（2018）提出了一种更激进的方法，限制商业银行按需将存款兑换成CBDC的能力。【14】
Bindseil（2020）认为，尽管有条件，但没有必要引入影响深远的，涉及可转换性的银行和中央银行核心原则。【15】他建议通过分级薪酬制度来控制CBDC的数量，并在一定的持有量上限上加上一个相对有吸引力的利率，而对超出阙值的金额将适用较低的利率。
设计拙劣的CBDC可能会通过提供一个随时可用、安全且流动性强的替代存款来加速银行挤兑。然而，Mancini Griffoli等人（2018）认为，运营风险的增加将取决于银行存款是否被可靠的存款保险覆盖以及危机类型。在许多司法管辖区，可信的存款保险应继续阻止挤兑。【16】此外，许多国家已经存在安全和相对流动的资产，如政府或国有银行债券基金。在个别银行破产的情况下，在大多数司法管辖区，只需点击一个按钮，就可以从一家银行转到另一家银行，因此，在这种情况下，拥有CBDC不太可能影响挤兑的可能性。但是，根据CBDC及其生态系统的设计，包括潜在的可兑换限制，CBDC可能会增加银行业普遍挤兑的风险。另一方面，一旦出现这种挤兑，CBDC可以允许中央银行更快地向陷入困境的商业银行提供流动性，以避免最初助长挤兑的先到先得的局面。此外，CBDC不太可能增加货币或主权危机中的普遍运行风险，因为储户通常会使用所有本地资产进行交易。
跨境可用的准备货币国家的CBDC可能会增加高通胀和汇率波动国家的货币替代（“美元化”）。这些前景以及对国际金融体系的影响需要进一步研究。
C. 发行CBDC的前提条件
在考虑发行CBDC之前，发达经济体中央银行正在仔细审查法律和制度前提条件。这将包括健全的国家数据隐私保护立法和法规、强大的中央银行网络弹性以及符合相关国际标准的国家支付系统法规。另一个重要的先决条件是有足够的中央银行资源来投入决策过程。
图3显示了一些基本问题，有助于确定一个国家的情况是否适合发行CBDC。目前还没有普遍适用的最佳实践或规定的规则来保证CBDC发行的最终成功，但这种成熟度评估可以促进决策过程，也有助于决策者识别和解决其基础设施、监管框架中的任何差距或不足，治理和风险管理，以及中央银行法规。与其他职能部门和政府机构协调，将确保中央银行权限范围之外的基本要素得到关注。
发行CBDC是一个复杂的国家项目，它将涉及除传统中央银行对口机构（如财政部）之外的多个利益相关者。对CBDC的兴趣和影响也延伸到法律框架。例如，根据现有的法律框架，CBDC可能需要在治理、会计和财务报告标准方面作出改变以认可CBDC。它还将影响多个公共机构，如金融情报机构、税务、资本市场和统计机构，以及监管机构、消费者保护机构和私营部门利益相关者，包括商户和用户。根据当地情况，中央银行可考虑设立一个利益相关者国家咨询委员会，以促进与各利益相关方的沟通和接触，包括通过调查和重点小组。明确的任务授权和利益相关者之间的有效协作有助于确定任务的优先级并最大限度地提高资源效率（Taylor，2019）。
发性CBDC需要充分发展的技术基础设施。开发支持CBDC所需的基础设施包括确保电网、移动网络和互联网覆盖等一般基础设施的高可用性和弹性。根据具体情况，各国可能会选择海底光缆、陆地电话和卫星连接的组合。根据高密度地区对更大带宽的需求以及偏远地区卫星的可靠性或者在停电时作为备份的需求来平衡对电缆和卫星的投资（George，2018）。在某些情况下，发行CBDC的强烈动机可能会加速一国的基础设施投资和金融系统的数字化。
CBDC的发行最好是在国家支付系统发展的大背景下考虑的，是由需求、目标和能力而不是技术驱动的。【17】支付是货币工具（通常是现金和存款债权）在双方（支付人、收款人）之间转移以完成交易的过程。一个国家支付系统是各种制度安排和基础设施的配置，有助于货币价值在各方之间的转移。作为国际指导的一部分，确定国家支付系统中的所有用户需求对于指导发展至关重要（BIS，2016）。CBDC的实施需要对业务和资源需求以及能力进行分析，这些都是从盘点工作和利益相关者协商中得出的。开发有技能和知识丰富的人力资源对发展有形基础设施同样至关重要，包括培训开发、运营和管理CBDC安排的人员，以及支持用户和服务提供商的教育计划。
图3：本文主要内容概述
启动CBDC是一项多层面的工作，它超出了中央银行正常的信息技术项目管理框架。发行CBDC需要政治支持、高级管理层广泛投入，并专注于详细的产品设计选择和操作流程。新货币可能导致重大的破坏，影响货币政策传导、金融稳定、金融部门中介、汇率渠道和支付系统的运行。中央银行发行将需要考虑现有的操作环境和CBDC发行的影响，包括公众接受程度、使用情况、金融部门反应的性质以及消费者的动态。中央银行还必须权衡内部能力的可用性与外包选定业务以处理这一扩大角色的选择。
由于CBDC涉及中央银行运营的许多方面，因此需要考虑其发行对中央银行内部运营的影响。CBDC的实时性要求中央银行拥有足够的技能资源、快速的决策结构和响应时间，以解决紧急问题，确保业务连续性和运营弹性。即使是中央银行外包的业务，也需要开发监控、监督和风险管理功能，评估供应商和第三方风险，并建立系统以应对可能因运营失败、网络漏洞或执行错误而导致的CBDC中断。对于中央银行不外包的业务，需要建立冗余系统和业务连续性。在成本分析中考虑24/7/365CBDC环境的影响非常重要，包括其对人员配置、CBDC生命周期支持和网络安全的影响。
由中央银行发行以及政府信任的CBDC是一种坚定的承诺，是CBDC被接受的关键。就像发行常规实物货币一样，中央银行和政府将必须表现出坚定的决心和准备，采取必要的措施，确保企业和公众认为CBDC的可行性和稳定性不低于实物货币。公众对经济和金融稳定、对数字货币价值以及中央银行本身的信心至关重要。真实或可感知的宏观经济或中央银行相关挑战可能会削弱公众对本国货币或中央银行的信心，需要综合运用不同的宏观经济政策措施和调整。考虑到对基本货币（模拟或数字）的潜在信任的重要性，决策者在考虑发行CBDC之前应致力于在建立信任的政策措施上。
D. 权衡CBDC的替代方案、成本和收益
关于是否发行CBDC，最终的决定将归结于权衡发行CBDC的成本和收益与其他替代方案的成本和收益。图1提出了一个评估可行性和验证初始假设的模型。最初的决策过程是从彻底了解要解决的问题和全部解决方案开始的。一些国家的中央银行正在努力改进现有的支付系统，以适应数字货币的速度和便利性。例如，美联储（Federal Reserve）正在开发所谓的“快速支付”（fast payments），允许银行间零售支付的准即时和低成本结算（美国联邦委员会，2019）。在某些情况下，部署快速支付将增强对基本支付系统的控制，而无需发布CBDC。在其他国家，类似的系统改善了支付服务，并在支付领域注入了竞争，尤其是如果与其他改革相结合，例如公共数字身份、通用通信标准、开放的应用程序编程接口（API，允许银行应用程序互操作并由第三方开发者扩展），以及数据可移植性和保护标准（Cœuré，2019）。如果考虑发行CBDC的目的是扩大金融包容性或对现金使用减少做出反应，其他选择可能包括推广移动货币，激励私营部门金融机构改进其产品，或改变或制定相关立法，以确保商户接受现金。
在审查了所有备选方案并得出结论后，CBDC发行具有潜在的成本效益并且可以安全地实现目标，衡量CBDC的成本和收益很可能是反复的（图1）。【18】例如，潜在的成本节省和金融普惠收益可以被基础设施升级成本所抵消。对于现金使用急剧下降的国家来说，如果减少垄断是探索CBDC发行的理由，那么缺乏强大的网络安全弹性可能会带来漏洞，对消费者保护和金融稳定产生不利影响。对货币政策实施和金融中介的潜在影响也可能抵消CBDC带来的好处。此外，正如下文所讨论的，运营模式和设计功能的选择可以改变CBDC发行利弊的组合。例如，如果中央银行没有能力直接发行CBDC的能力，那么sCBDC可能值得考虑。
那些认真地探索CBDC发行的中央银行，正专注于一系列关键设计选项。这些包括操作模式、平台（集中式与分布式数据库技术，或基于代币）、匿名/隐私度、可用性/限制以及是否支付利息。这些设计决定将在下文更详细地讨论，这些设计决策是由国家的因素决定的，并兼顾实现政策目标和吸引用户和商户的需要。
CBDC的需求最终将取决于特定国家的现金使用水平和趋势，以及对利益相关者（包括最终用户和商户）的激励。虽然访问CBDC可能比从自动取款机（ATM）取款更方便，但它只能使CBDC像银行借记卡一样（Khiaonarong和Humphrey，2019）。如果CBDC不计息，那么使用CBDC的唯一动机是与现金相比，使用CBDC的便利性和易用性。销售点终端的成本分摊和互操作性设置可以激励商户接受CBDC购买其产品或服务。因此，由于偏爱现金替代品（卡、电子货币、手机支付），在现金使用率已经非常低的国家，CBDC的需求可能很弱。在现金使用率较高的地方，由于缺乏现金替代品，对CBDC的需求可能会更强劲。
设计可能还必须考虑CBDC和其他零售数字支付平台驱逐现金而不再使用的情况。有些人可能买不起必要的硬件，有些人的连接网络环境受限。例如，一项调查发现，17%的英国人口将难以应对无现金社会，主要是穷人和老年人（获得现金审查，2019）。瑞典于2020年1月1日通过了并生效一项立法来解决这一问题，该立法要求银行提供充足的现金服务，尽管它没有强制商户接受现金（Sveriges Riksbank，2020）。下面将讨论CBDC设计特性满足这些特殊需求的一些方法。
认真研究CBDC的中央银行正在使用各种技术在设计过程中衡量用户的观点。通过产品设计过程中的最佳实践，如以用户为中心的设计和用户体验分析，也可以获得最佳的用户满意度和可用性。对于加拿大银行，这包括基于调查和潜在用户焦点群体的分析（加拿大银行，2020，Huynh等人，2020）。例如，Huynh等人（2020）和Sun（2020）发现，最重要的特征是低交易成本、易用性、可承受性和安全感知，其重要性依次递减。在整个迭代设计过程中让用户（包括商户）参与，可以促进采用、增强健壮性并可能灌输信任的高可用性和易访问性产品（交互设计基金会，2019）。
根据英国中央银行（2020）的数据，CBDC成功的关键在于许多因素。CBDC系统应提供24/7支付，包括在某些情况下离线，无计划停机并能够从运营中断中快速恢复。如果对CBDC支付的需求大幅增加，它应该能够处理增加的交易量。支付过程应尽快完成，并确定会完成。用户应该能够进行实时点对点支付，并且过程应该直观，涉及最少的步骤和所需的技术素养水平。CBDC支付系统的设计应尽量减少残疾人士、以及硬件或移动数据网络访问而造成的使用障碍。除此之外，用户在合法交易中希望隐私受到保护，系统应符合所有相关隐私法律法规。所有用户都应该清楚地知道在CBDC中进行支付的成本。
更广泛地说，设计决策过程始于对金融诚信、网络安全和隐私风险的全面审查。诸如减轻金融诚信和网络安全风险之类的关键问题并非空想。相反，它们是架构设计决策的驱动力。在所有情况下，有效执行金融诚信措施都很重要。这就需要确保遵守金融行动特别工作组（FATF）的标准，并采取有效行动减轻洗钱和资助恐怖主义的风险。【19】下文将介绍推动CBDC设计的金融诚信考虑的一些方面。跨不同产品层的网络安全构成了CBDC支付系统的基础，该系统能够抵御欺诈和网络攻击，详见第节。
将灵活性纳入体系结构可以支持CBDC适应未来需求，以应对不断变化的用户需求、法规和技术。灵活的设计可以减少与中央银行选择或需要采用的运营模型或设计功能所需的改造或升级相关的成本。这种类型的体系结构可以允许一种受控的开放体系结构，使第三方（如支付系统提供商）可以在CBDC平台上集成或构建自己的服务。这种开放的体系结构可以促进与CBDC相关的支付服务的竞争市场，尽管其设计应确保没有任何结构性因素可以导致此类提供的垄断市场动态（英国中央银行，2020）。如果这样的支付系统可以互操作并且可以实现预期的跨境CBDC支付，这也将很有用。【20】
本节的其余部分将枚举设计选择，并在结束时对项目管理和业务伙伴选择提出一些想法。
A. CBDC运行模型【21】
中央银行可以对CBDC操作模型采用分层方法（图4）。从广义上讲，在单层模型中，中央银行将执行所有相关任务，从发行CBDC到运行用户钱包（图4，第1层）。在多层模式中，中央银行发行和赎回CBDC，但分配和支付服务将委托给私营部门（第2、3层）。运作模式是一个概念框架，在实践中采用何种模式的最终决定将取决于各国的具体情况。这些可能与金融部门的广度和深度、金融诚信的稳健性、金融市场基础设施标准和监管以及资源和能力限制有关。
图4：中央银行可以采用多层责任
在单层模型中，CBDC交易类似于与商业银行的交易，只是账户将由中央银行持有。支付人通过网络或移动应用程序登录中央银行的一个账户，并请求将资金转移到收款人的账户，也就是在中央银行。中央银行将通过更新总账来确保结算，但前提是要核实支付人使用账户的权限、足够的资金以及收款人账户的真实性。这种模式使中央银行对产品设计和实施有更多的控制权过程。但是，中央银行将需要在分配和支付服务方面发挥更积极的作用，这可能超出其核心任务范围和管理整个流程的能力。此外，各国中央银行将直接与现有的数字支付服务提供商竞争，加剧了金融脱媒的担忧。从概念上讲，单层模式可能适用于一个拥有资源充足、金融部门极不发达的中央银行的国家，因此没有机构承担支付服务的分配和提供，太平洋一些低收入国家和小岛屿国家就是这样。
在多层或“平台”运营模型中，中央银行发行CBDC，但将部分或全部管理账户和支付服务的工作外包（图5）。但是，CBDC仍然是中央银行负债，因此CBDC持有人不会面临约定的支付服务提供商（PSP）的违约风险。Auer和Böhme（2020）提出，通过法律框架可以减轻这种风险，该法律框架将用户CBDC资产的持有与PSP资产负债表分开，这样，这些资产就不会被视为债权人可利用的PSP破产资产的一部分。他们还建议，法律框架还应赋予中央银行权力，将大量用户账户从失败的PSP切换到功能正常的PSP。他们还指出，为了迅速做到这一点，中央银行必须保留所有零售CBDC资产的副本。
由于金融机构在分配和支付服务中扮演着传统角色（图4中的第2、3层），多层模型的破坏性比单层模型小。此外，这种分层方法有助于在不改变系统核心的情况下集成新型消费电子设备，并支持第三方在核心基础上进行构建（Shah等人，2020）。到目前为止，这一直是中央银行CBDC试点和反思中青睐的模式。例如，中国人民银行（PBOC）提出并试行“双层”模式，即中央银行将CBDC分配给选定的银行或支付平台（分配层），这些银行或平台通过其支付系统层将CBDC分发给用户。（Fan，2020）。
Sun（2020）在深入研究支付宝经验的基础上，确定了有助于多层CBDC模式成功的先决条件。首先，生态系统应该为PSP创造经济激励机制，无论他们是商业银行还是金融科技公司，以服务于中央银行利益的方式参与进来（使CBDC广泛面向公众、跨地区等）。对于这类PSP，应该有一个具有成本效益的商业模式，有足够的利差、费用和交叉补贴收入，以及可控的固定和可变成本。此外，法规应为足够多的用户留出空间，以达到临界质量，并激励网络建设，同时促进PSP市场竞争。例如，鼓励竞争性支付系统的互操作性以鼓励新进入者并降低集中度风险的法规应注意不要对网络建设产生不利影响。【22】
图4中未包含的方法是让中央银行允许稳定币发行人和/或私营部门PSP访问其准备金账户（Kumhofand Noone，2018; Adrian and Mancini-Griffoli，2019a）。【23】这样的稳定币发行人和PSP将在中央银行开户，交叉提供者的支付将在中央银行的账本上结算。sCBDC许可证将为扩大中央银行准备金的使用创造条件。只有在严格的条件下并在中央银行的授权范围内才能提供这种访问权限，并且适当的法规将保护准备金，使抵押品不受发行人或其他债权人破产的影响。有关sCBDC优缺点的讨论，请参见框1。
图5：CBDC平台模型
图片来源BOE 2020【24】
商业模式的选择也将对监管产生重要影响。在一个单层生态系统中，只有中央银行需要遵守任何现有的监督和监管规范。在一个多层生态系统中，参与其中的第三方必须接受强有力的监管和监督，以保护客户并避免金融稳定的风险。其中的某些方面可能与加密资产和稳定币运营商以及托管人所受到的影响有一些相似之处。这些将包括市场行为，特别是与客户直接接触的实体的市场行为。第五节详细讨论了CBDC生态系统调控与监管的具体内容。
就sCBDC而言，中央银行可以制定明确的条件，向sCBDC发行方发放许可证。这将包括中央银行或其他机构的严格监督。例如，选定的供应商将负责根据“了解你的客户”和反洗钱条例进行适当的客户筛选、交易监测和报告，以及钱包和客户数据的安全。例如，对谁可以接收和持有sCBDC的控制可能也有助于限制sCBDC在一国境外的传播。
B. 集权与分权【25】
目前大多数CBDC实验都集中在中心化的架构上。然而，分散或混合架构，甚至无账本的离线点对点存储价值平台是可能的。在数字资产领域，“分权”通常指的是权力下放，以核实和提交交易到账本。在传统的集中式账本（没有分布式组件的客户机-服务器模型）中，交易处理需要付款人连接到中央账本管理员并启动资金转入收款人账户。在付款人被确认为有足够资金进行交易的账户持有人后，账本将被更新。在部分分权模式下，中央银行可以向选定的金融机构发行代币，这些金融机构要么保护资金，要么充当中间人。由于部分准备金制度，银行或持牌存款机构等中介机构将具有更大的灵活性，因为它们不需要交付付款人存入的确切数量的代币。
或者，分布式账本可以在分布式账本技术（DLT）平台上运行，在该平台上可以在多个参与者之间复制和共享账本（英国，2016年）。借助DLT平台，中央银行可以具有集中式，分散式或部分分散式的机构来验证和/或提交交易。最著名的公共和去中心化DLT实现是比特币底层的技术（Nakamoto，2008）。DLT平台可以是“公开的”（任何人都可以访问）或限于一组选定的参与者（“联盟”或“私有”）。账本完整性可以由选定的一组用户（“许可”）或所有网络参与者（“无许可”）管理（有关DLT的详细信息，请参见附件2）。
混合中央银行数字货币【26】
sCBDC与其他形式的货币在两个基本方面有所不同。首先，它是私营公司（sCBDC发行人）而不是中央银行的债务。其次，sCBDC由中央银行准备金支持，因此不同于没有任何资产支持的私营发行的数字货币，例如电子货币，稳定币或加密资产。【27】因此，sCBDC要求中央银行将其准备金的使用范围扩大至非银行金融公司，BigTechs和金融科技初创公司。
准备金支持使sCBDC提供者可以按面值提供可靠的赎回保证。电子货币提供商和银行就存款提供类似的担保。但是，在两种情况下，担保都不一定是可信的，具体取决于客户资金投资的资产以及（对于银行而言）存款保险的存在和获得中央银行流动性的机会。
中央银行可以制定明确的条件，向电子货币提供商发放许可证，包括由中央银行或其他机构进行严格的监督和监管，尽管对从事到期转换的银行的监管较轻。例如，选定的供应商将负责根据金融诚信条例进行适当的客户筛选、交易监测和报告，以及钱包和客户数据的安全。
对中央银行而言，sCBDC相对于直接发行和管理的CBDC的一个优势是成本更低，风险更低。它还充分保留了私营部门在创新和与客户互动方面以及中央银行提供信任和效率方面的比较优势。然而，有一种风险是，公众将sCBDC视为中央银行品牌产品，并不完全理解中央银行对此的有限责任。然而，与今天的商业银行一样，与个人借记卡相关的欺诈或技术故障，不会归咎于中央银行，尽管商业银行可以动用其准备金。
基于管理和监督考虑，基于DLT的许可平台似乎更适合零售CBDC。到目前为止，基于DLT的CBDC实验主要集中在私有许可（集中式权限）平台上，因为这些平台允许控制平台参与者及其对平台的访问，以及基于角色的交易监督和可见性。私营许可的平台也确保了中央银行对货币发行和货币政策的完全控制。无许可平台另一方面，在可扩展性、结算最终性和金融诚信风险管理方面存在不足。【28】方框2总结了一些中央银行考虑基于分布式账本技术的CBDC平台的一些原因。
支付和市场基础设施委员会（CPMI）DLT分析框架概述了使用此类安排的主要考虑因素（国际清算银行，2017）。【29】这些包括处理速度、处理费用、对帐速度和透明度、信用和流动性管理成本以及潜在的智能合约应用程序。安全问题包括运营和网络安全风险，数据管理和保护以及治理将由于基于DLT架构的分布式特性，基于DLT的CBDC的使用可能会暴露更多的系统，因此需要引起更多关注。
离线的点对点储值CBDC平台将采取卡或移动钱包应用程序的形式，在本地存储预付值。这样的CBDC平台可能会对那些将大量人口排除在正规金融部门或互联网接入之外的国家感兴趣。然而，在20世纪90年代，试图通过MintChip、Mondex和VisaCash等可充值智能卡实施此类系统，但未能获得足够的客户接受度，无法实现可行性（Matonis，2012；Bátiz Lazo和Moretta，2016）。当时计算机科学家认为，这种智能卡永远不可能强大到足以支持现有的货币计划（Stalder，2002）。但此后，技术的迅速发展很可能解决了其中一些安全问题，如储值卡复杂的离线动态数据认证/组合动态数据认证安全功能（安全技术联盟，2014）。
C. 金融诚信、隐私和透明
金融行动特别工作组发布了一系列标准，各国应在风险基础上执行这些标准，以防止洗钱和恐怖融资会影响CBDC的设
2777786