美国商品期货交易委员会、金融犯罪执法网络和美国证券交易委员会三家监管机构负责人今年发表了联合声明，旨在提醒从事涉及数字资产活动的人需要在《银行保密法》（Bank Secrecy Act (BSA)）下履行反洗钱和反恐怖主义融资的监管要求。

反洗钱和反恐怖主义融资义务适用于《银行保密法》定义的“金融机构”实体，比如有义务在美国商品期货交易委员会注册的期货佣金商户和介绍经纪商、金融犯罪执法网络定义的货币服务业务（MSBs）、以及在美国证券交易委员会注册的经纪交易商和共同基金。在反洗钱和反恐怖主义融资义务中，包括建立和实施有效的反洗钱计划、以及保存历史记录和按时上报信息等要求（含上报可疑活动）。

就本次联合声明而言，“数字资产”的定义包括适用于美国法律且能够作为证券和商品的工具、以及基于证券或基于商品的工具（比如期货和掉期）。我们知道，加密市场参与者会使用许多不同的标签来指代数字资产。用于描述一种数字资产的表情或术语、或从事或提供涉及数字资产的金融活动或服务的人，可能不一定与《银行保密法》定义的资产、活动或服务方式，或是与美国证券交易委员会和美国商品期货交易委员会的法律和规定相一致。例如，在数字资产市场中被称为“交易所”的实物，可能并不符合联邦证券法中“交易所”术语的条件。因此，无论市场参与者可能使用的标签或术语，还是所采用的技术水平或类型，都将基于相关资产】活动和服务基于的事实和情况——包括其经济现实和使用情况（无论是有意还是有机地开发）来确定资产的总体分类，并判断涉及资产的活动的特定监管方式以及所涉及的人员是否属于《银行保密法》定义的“金融机构”。

一个人从事与数字资产相关活动的性质，是确定该人是否必须以及如何在美国商品期货交易委员会、金融犯罪执法网络和美国证券交易委员会进行注册的关键因素。例如，某些与“商品”相关的获得可能会触发《商品交易法》的注册和其他义务，而某些涉及“证券”的活动可能会导致根据联邦证券法进行注册和其他义务。如果某人属于“金融机构”的定义，则根据《银行保密法》的要求，一个或多个机构（可能还有其他机构）将监督其反洗钱/反恐怖主义融资活动。例如，一个期货佣金服务商户的反洗钱/反恐怖主义融资活动将受到美国商品期货交易委员会、金融犯罪执法网络和美国国家期货协会（NFA）的监督；货币服务业务将由金融犯罪执法网络监督；证券经纪交易商的交易将由美国证券交易委员会、金融犯罪执法网络和一个自我监管组织——主要是金融业监管局（FINRA）进行监督。

证券、共同基金、期货佣金商议商户、或是介绍经纪人的经济交易商，也需要满足某些《银行保密法》的义务（例如制定反洗钱程序或报告可疑获得）。《银行保密法》的适用范围非常广泛，而与所涉及的特定交易是否属于“证券”或“商品”则是由联邦证券法或商品交易法（CEA）决定。

撰写本次声明的三位负责人分别是：美国商品期货交易委员会主席希思·塔伯特（Heath Tarbert）、金融犯罪执法网络主任肯尼思·A·布兰科（Kenneth A. Blanco）和美国证券交易委员会主席杰伊·克莱顿（Jay Clayton）。

美国商品期货交易委员会主席的补充说明

美国商品期货交易委员会的任务是通过健全法规来促进美国衍生品市场的完整性、弹性和活力。为了履行这一使命，美国商品期货交易委员会根据《商品交易法》（CEA）规范了衍生产品市场的主要参与者，包括交易委员会、期货佣金交易商、介绍经纪人、掉期交易商、主要掉期参与者、零售外汇交易商、商品池运营商和商品交易顾问。《银行保密法》中，“介绍经纪人”或“期货佣金商人”是指根据《商品交易法》注册或要求注册为介绍经纪人或期货佣金商户的人。介绍经纪人和期货经纪商必须报告可疑活动并实施合理设计的反洗钱计划，这些要求的适用范围不限于有资格作为商品或用作衍生产品的数字资产活动，并适用于不受《商品交易法》监管的活动。

金融犯罪执行网络主任的补充说明

作为美国财政部下属机构，金融犯罪执行网络是《银行保密法》的管理者和牵头监管者，《银行保密法》是美国第一部、也是最全面的一部反洗钱和反恐怖主义融资的法规。金融犯罪执行网络的使命是保护金融系统免遭非法使用，确保国家安全并保护人民免受伤害。金融犯罪执行网络对美国金融机构具有监督和执法权限，以确保反洗钱和反恐怖主义融资制度被有效实施。因此，金融犯罪执行网络会要求美国金融机构承担某些控制、报告和记录保留的义务。 《银行保密法》及其实施条例规定了通常适用于金融机构的监管义务，包括：反洗钱计划、记录保存、以及报告要求。

金融犯罪执行网络将对汇款人和其他货币服务业务进行监管。《银行保密法》将“汇款人”定义为从事提供资金转账服务业务的人员或从事资金转移业务的任何其他人员。“汇款服务”一词是指接受货币、资金、或是替代货币的其他价值，以及将货币、资金、或是替代货币的其他价值通过任何方式传输到另一地点或个人。

2019年5月，金融犯罪执行网络发布了解释性指南“2019 CVC Guidance”，旨在提醒受《银行保密法》约束的人士如何将与货币服务业务有关的法规应用到涉及替代货币转账的商业模式中。

按照“2019 CVC Guidance”的规定，许多从事数字资产相关活动的人有资格获得受金融犯罪执行网络的货币服务业务许可。《银行保密法》中还规定，在美国证券交易委员会或美国商品期货交易委员会注册、并由其监管或检查的任何人，均不受适用于《银行保密法》的货币服务业务约束，而是要受到相应监管实体的约束。因此，即使介绍经纪人、期货佣金商户、经纪交易商或共同基金充当数字资产的交换者并提供资金转账服务，也不会被认定为《银行保密法》约束下的资金转账人、或是任何其他类别的资金转账服务。不过，这些实体将会受到金融犯罪执行网络的约束，他们需要履行的义务包括制定反洗钱程序、报告可疑活动、同时还要满足美国商品期货交易委员会和美国证券交易委员会的规则要求。此外，对于所有处理符合联邦法律“证券”定义数字资产的金融机构，无论在哪个联邦职能监管机构下都必须遵守联邦证券法。

美国证券交易委员会主席的补充说明

美国证券交易委员会的法定使命是保护投资者，维持公平、有序和有效的市场并促进资本形成。通常，美国证券交易委员会对证券及与证券相关的行为具有管辖权。根据联邦证券法，从事涉及被认定为证券的数字资产活动的人需要在美国证券交易委员会进行注册并履行受监管义务。

美国证券交易委员会负责监督证券市场主要参与者，其中一些可能从事数字资产活动。证券市场的主要参与者包括但不限于国家证券交易所、证券经纪人和交易商、投资顾问和投资公司。对于接受付款或参与数字资产其他交易的市场参与者，应当考虑到此类交易具有现金或现金等价物交易呈现出的类似风险或额外风险，包括洗钱和恐怖主义融资风险。对于受到美国证券交易委员会监管的实体，经纪商和共同基金将按照《银行保密法》被定义为“金融机构”。对于按照《银行保密法》被定义为已注册或要求注册的经纪人和交易商，根据《证券交易法》，“经纪人”仍被定义为“经纪人”，而“共同基金”则被定义为投资公司，即“开放式公司”，并且需要按照1940年《投资公司法》的规定进行注册或要求注册。

经纪交易商和共同基金必须执行设计合理的反洗钱程序并报告可疑活动，这些规则的适用范围不限于涉及联邦证券法规定的“证券”数字资产活动。

美国财政部—金融犯罪执法网络关于虚拟货币的文件
文件编号：FIN-2013-G001
公布时间：2013年3月18日

主题: 金融犯罪执法网络法规在个人管理、交换或使用虚拟货币中的应用

针对创造、获取、分销、交换、接受或转移虚拟货币的主体和行为，（美国）金融犯罪执法网络（“FinCEN”）发布本报告作为（法规）解释指南，旨在阐明《银行保密法案》（“BSA”）在该群体及其相关行为中的适用性1。本指南中，这样的人被称为“用户”、“管理员”和 “交易商”（其定义见下文）2。在FinCEN规定下，虚拟货币用户并不被认为是货币服务商（MSB），因此不受MSB相关的登记、报告、记录的法规约束。但是，在FinCEN规定下，管理员或交易商，尤其是货币转移者，被认为从事的是货币服务业务，除非相关定义有限制或者改变。此外，在FinCEN规定下，管理员或者交易商不是预付费业务的供应商或卖家，也不是外汇交易商。

货币与虚拟货币

FinCEN法规定义货币（也指“实际”货币）为：美国或者其他国家的硬币或纸币，[i]它们被指定为法定货币 [ii]可流通 [iii]通常由国家发行，作为交换的媒介被使用和接受3。与实际货币相比，虚拟货币作为一种交换的媒介，在某些环境中像真实货币一样运转，但并不具备实际货币的全部属性。尤其是，虚拟货币在司法权上不具有法定货币的地位。本指引阐述了具备“可转换”性的虚拟货币。这种类型的虚拟货币具有实际货币的同等价值，或是实际货币的替代品。

背景

2011年7月21日，FinCEN公布了一个最终法案，修订了与货币服务业务（MSB）相关的定义和其他法规4。除此之外，MSB Rule修正了外汇交易商 (以前称为“货币经销商和交易商”)和货币转移者的定义。2011年7月29日，FinCEN公布了一个有关预付费权限（“预付费权限规定”）定义和其他法规的最终法案5。本指引解释了法规如何对从事虚拟货币交易的主体进行定义。

用户、交易商和管理员的定义

本指南提及了虚拟货币准备的参与者—— “用户”、“交易商”和“管理员”6。用户是指获得虚拟货币购买商品或服务的人7。交易商是指从事虚拟货币与实际货币、资金，或其他虚拟货币交换业务的人。管理员是指从事虚拟货币发行 (投入流通)业务的人，他们有赎回 (终止流通)这种虚拟货币的权力。

虚拟货币的用户

在FinCEN的法规下，用户获得可转换虚拟货币，使用它来购买真实或虚拟商品或服务，并不被认为是一项货币服务业务8。该行为就其本身而言，不符合“货币转移服务”的定义。因此，不受FinCEN针对MSB的登记、报告和记录的法规约束9。

虚拟货币的管理员和交易商

在 FinCEN的法规下，管理员或交易商 (1)接受和传递可转换虚拟货币，或者(2)购买或出售可转换虚拟货币就是货币交易者，除非这个人受到相关定义的限制或者豁免10。FinCEN法规给出了“货币转移者”这个术语的定义，即提供货币转移服务或者参与资金转移的人。“货币转移服务”这个术语是指“通过任何途径，接受和转移代替货币的某种货币、资金或者其他价值物。”11

“货币转移者”的定义并没有区分实际货币和可转换虚拟货币。在法规下，实施BSA，接受和转移任何可替代货币的价值物，这个人就成为了货币转移者12。FinCEN回顾了涉及虚拟货币的不同活动，在三种情景下，就“管理员和交易商”进行合适的法规优待做出决定。三种情景分别是:电子货币和电子贵金属经纪人和交易商;集中型可转换虚拟货币;分散型可转换虚拟货币。

a.电子货币和电子贵金属

第一个类型的活动涉及到在电子货币或电子贵金属方面的电子交易13。2008年, FinCEN发布指南说明，只要经纪人或者经销商在实际货币或其他商品接受和转移资金仅是为了促成真诚的购买或出售实际货币或其他商品，根据法规，这些人不是货币转移者14。

然而，如果经纪人或经销商在客户和第三方之间转移资金，并不是货币或者商品交易的一部分，这样的资金转移不再是执行购买或出售货币或其他商品合同的这种实际交

易的必要元素。这种行为则是货币转移15。一部分例子包括, (1)客户和第三方之间的资金转移通过允许第三方向客户账户存款;(2)从一个客户的货币或商品头寸向另一个客户的账户转移价值;或(3)通过向第三方转移收入，关闭客户的货币或商品头寸。“货币转移者”的概念不区分实际货币和可转换虚拟货币。因此，同样的规则适用于经纪人和经销商的电子货币和电子贵金属交易。

b.集中型虚拟货币

第二种类型的活动包括具有集中仓库的可转换虚拟货币。仓库的管理员一定程度上可以说是货币转移者，价值物可以在人与人或者位臵与位臵之间转移。无论这个价值物是否指实际货币或可转换虚拟货币，这个结论都适用。此外，任何交易商，使用由管理员提供的使用可转换虚拟货币的权限，代表他人接受和转移虚拟货币，包括为了支付第三方虚拟商品和服务的转移，也是货币转移者。

FinCEN认为，交易商会一般采取两种形式中的一种。第一种形式的形式包括(作为可转换虚拟货币的“卖方”)，从用户（购买者）方接受实际货币或者货币等价物，并且通过管理员将实际货币的价值物转移资金到用户的可转换虚拟货币账户中。在FinCEN的规定下，将“与货币等价的替代物”发送给另一个人或到另一个位臵构成了资金转移，除非定义受到限制或豁免16。这种情况下构成到另一个位臵的转移，也就是说通过管理员从用户的一个地点的账户（如用户的银行实际货币账户）到用户的可转换虚拟货币账户。但有人可能会认为交易商有权得到“货币转移者”的定义豁免，因为过程中提供了商品销售或者服务。在这样的一个争论下，有人可能认为交易商仅仅提供用户到管理员的联接服务，而价值的转移对服务来说具有整体性（所以不能算货币转移者）。然而，当唯一的服务是货币转移服务时，这种豁免不适用。17

第二种形式包括一个可转换虚拟货币的实际出售，这个不是完全透明的。交易商从用户那里接受货币或其等价物，按照交易商自有的可转换虚拟货币的合适比例，通过仓库管理员给用户授信。交易商沿着用户的指示将内部信用价值转移给第三方。这就构成了向另一个人的转移，虽然说每一个第三方的转移都是沿着用户的指示。一定程度上来

说，可转换虚拟货币通常被理解为实际货币的替代品。就交易商而言，按照指示进行可转换虚拟货币的转移的行为，也构成了货币转移服务。

c.分散型虚拟货币

最后一个类型的可转换虚拟货币活动涉及一个分散型可转换虚拟货币(1)没有中央仓库和没有单独的管理员，(2)人们通过自己的计算或“生产”的努力来获得货币。（译者注：比特币就是典型案例。） 人们可以创造一定单位的可转换的虚拟货币，用它来购买现实或虚拟商品和服务。并且可转换虚拟货币的用户不受到货币转移者规定的约束。相比之下，创造了一定单位的可转换虚拟货币并把他们作为实际货币销售给其他人，或者作为货币等价物转移到另外一个地方的人，就是货币转移者。此外，如果一个人从另一个人那里接受了分散型可转换虚拟货币，并把它转移到第三者那里作为部分接受和转移货币、资金或者其他价值物的货币替代物，也是货币转移者。

预付费业务经纪商

一个人接受和/或转移可转换虚拟货币不能认为是提供预付费业务，因为预付费业务仅限于实际货币。18

外汇交易商

一个人必须交换两个或两个以上国家的货币才被认为是外汇交易商19。虚拟货币在BSA规定下不满足“货币”认定条件，因为它不是法定货币。因此，FinCEN条例下，一个接受实际货币交换虚拟货币的人，并不是外汇经销商，反之亦然。



***** 金融机构对这份指南有问题的，或者与实行BSA规定有相关问题的，可以联系FinCEN监管的帮助热线:(800)949 - 2732。



1 FinCEN就其权威发布了本指南来阐释和执行《银行保密法案》。参阅财政命令180-01(2003年3月24日)。本指南只解释了，在《银行保密法案》和FinCEN条例下，FinCEN如何定义虚拟货币的特定活动。它不应该被延伸至已与联邦、州法令、规则、条例、或命令相适应的行为。

2 FinCEN的条例定义“人”是指“个人、公司、合伙企业、信托或房地产、股份公司、协会、联盟、合资或其他非公司组织或团、一个印第安部落(这个词在印第安人博彩监管法案中定义)，和所有具有可辨识法人资格的实体。“ 31 CFR§1010.100(mm)

3 31 CFR§1010.100(mm)

4 银行保密法案条例——货币服务业务相关定义及其他规定,76 FR 43585(2011年7月21日)(“MSB条例”)。

5 有关预付费权限（“预付费权限规则”）定义和其他条例的最终法案。76 FR 45403(2011年7月29日)

6 这些名词用于专用于监管指南。根据不同的活动,一个人可能有多个身份。

7 一个人从事获得虚拟货币的活动，可使用任意的其他术语进行描述。如“挣得”、“收获”、“挖掘”、“创造”、“自动生成”、“生产”或“采购”，这取决于涉及的具体虚拟货币模型。在法规下并不影响对其性质的判断。

8 正如上面所提到的，本指南不应该被延伸至已与联邦、州法令、规则、条例、或命令相适应的行为。例如，这种活动仍然遵循实体经济中购买真实货物或者服务的相同模式。

9 31 CFR § 1010.100(ff)(1-7)。

10 FinCEN条例为一个人是否是货币转移者提供一种事实和情况。条例明确了在六何种情况下，一个人不是货币转移者,尽管他接受和转移的货币、资金或货币替代价值物。31 CFR§1010.100(ff)(5)(ii)(A)-(F)。

11 31 CFR § 1010.100(ff)(5)(i)(A).

12 Ibid.

13 通常，这涉及到代理人或经销商实际货币和贵金属电子数字所有权证书的分销。这种数字证书成为虚拟货币。然而，同样的结论将适用于代理人或经销商发行纸质所有权证书或展现客户的所有权或在一个账户中控制实际货币或商品在或其他任何形式。这个结论也适用于一个代理人或经销商在商品交易而不是实际货币或贵金属的案例中。电子货币或电子贵金属代理人或经销商参与了资金转移，有可能是管理人员，或者是交易商，这取决于它的商业模式。

14 针对货币和其他商品的代理人和经销商的货币转移者的定义的应用。FIN-2008-G008，2008年9月10日。指南还指出,货币转移者的定义不包括如期货商,就是“由美国商品期货交易委员会注册和监管或检查的那些人”。

15 2011年，FinCEN修改了货币转移者的定义。然而，2008年的指南主要是关注定义的核心元素——接受和转移的货币或价值物——豁免接受和整体转移到另外那些不涉及资金转移的交易。2011年修正案并没有实质性改变这些方面的定义。

16 参考脚注11和相邻文本

17 31 CFR § 1010.100(ff)(5)(ii)(F).

18 FinCEN的条例定义“预付费权限”为“提前支付的资金或资金的价值物可以通过电子设备如卡片、代码、电子序列号、移动识别号码,或个人身份证号码，在未来某个时点被取回或转移的权限。”31 CFR§1010.100(ww)。 因此，在FinCEN的条例下，“预付费权限”仅限于“获得资金或资金的价值的权限”。 19 FinCEN这样定义“外汇交易商”，“一个接受一个或多个国家的货币或其他货币工具、资金或其他以货币命名的工具,来交换一个或多个国家的货币或其他货币工具、资金或其他以货币命名的工具的人,对于任何人来说金额上大于1000美元,无论是否是同一天交割。“31 CFR§1010.100(ff)(1)。