2021年5月，香港财经事务及库务局就《有关香港加强打击洗钱及恐怖 分子资金筹集规管的立法建议公众咨询》发布咨询总结（以下简称“咨询总结”）。咨询总结的主要内容可以概括为香港拟建立虚拟资产服务提供者发牌制度 ，规定任何人士如有意在香港从事虚拟资产交易业务，须向证券及期货事务监察委员会（证监会）申请牌照，并符合适当人选准则，而持牌人须遵守香港《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》所订的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和其他旨在保障投资者的规管要求。该咨询总结表明香港将虚拟资产服务纳入牌照监管的要求，预示着虚拟资产服务的有法可依在香港地区能够得到实现。

作为三大国际金融中心之一，香港对虚拟货币交易的导向作用和示范作用不言而喻。此次咨询总结也表明香港正推动着虚拟资产服务在进入全面监管时代。事实上，香港一直在尝试对虚拟资产的监管摸索，纵观香港历年来对虚拟资产的探讨，不难看出作为金融中心，香港特区的开放、兼容。

2017年9月5日，香港证券及期货事务监察委员会（以下简称“香港证监会”或“证监会“）香港证监会发布了《有关首次代币发行的声明》，其中谈到，

部分ICO的条款和特点会导致其发售的数码代币可能属于《证券及期货条例》所界定的“证券”，并受到香港证券法例的规管，且就该类数码代币提供交易服务或提供意见，或者管理或推广投资数码代币的基金，均可能构成“受规管活动“。而从事“受规管活动”的人士或机构，不论是否位处香港，只要其业务活动是以香港公众为对象，便须获证监会发牌或向证监会注册。

在该声明发布后，香港证监会随即针对多家加密货币交易所及一些ICO发行人采取了监管行动，先后致函七家位于香港或与香港有连系的加密货币交易所，警告它们不应在未领有牌照的情况下买卖属于“证券”的加密货币。

2017年12月11日，香港证监会发布了《致持牌法团及注册机构的通函 有关比特币期货合约及与加密货币相关的投资产品》（以下简称“通函”），通函载明，

美国部分的期货及商品交易所已经或即将推出比特币期货合约，而香港投资者亦可透过中介人买卖这些合约。然而，为香港投资者就这些合约提供交易服务及相关服务（包括传达或传递交易指令）构成受规管活动，且无论有关业务是否位处香港，均须向证监会申领牌照。

2018年2月9日，香港证监会再次发通函提醒投资者，当与加密货币交易所进行交易及对ICO作出投资时，应防范当中的潜在风险。2018年3月，因Black Cell Technology Limited的发行活动可能属于“未获认可的推销活动及无牌进行受规管活动”，香港证监会当即采取了监管行动，叫停了Black Cell Technology Limited正在向香港公众进行的ICO，并责令其将相关的代币归还予香港投资者以取消有关的ICO交易。

2018年11月1日，香港证监会发布了《有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》，并配之以两则通函（《致中介人的通函 有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》和《致中介人的通函分销虚拟资产基金》）（以下统称“2018年声明“）。如果说前几次通函香港方面的态度还比较趋于保守的话，那么在2018年11月1日的声明及通函就更加大胆化，明确虚拟资产在香港接受监管。

2019年11月，香港证监会就直接发表立场书将持牌的虚拟资产交易平台纳入监管沙盒（“自愿发牌制度”），并列明与持牌证券经纪商、自动化交易场所的标准相若的监管标准。

经过一系列香港立法文件及通函的梳理，不难看出，香港对于虚拟资产的态度是由一个从模糊到明确、保守到开明的过程。香港对虚拟资产的监管有如下特点：

1、开放性与谨慎性并存

虽然香港目前让虚拟资产交易有法可以，但是香港并没有就此鼓励，相反香港证监会还多次公开提示和告诫投资者注意加密货币交易和ICO风险。以2018年声明为例，该声明开篇就是对与投资虚拟资产方面的风险作出了系统和详尽的风险提示，包括“估值、波动性及流动性“、“会计及审计”、“网络保安与稳妥资产保管”、“市场廉洁稳健”、“洗钱及恐怖分子资金筹集风险”、“利益冲突”和“欺诈”共七个方面。并在2018年中对受众群体做出了限制，要求仅向“专业投资者”提供服务。也就是说，香港虽然不断在完善监管制度，但是对于虚拟资产的风险提示也没有停止，在保持着兼容的金融中心格局的同时，也对投资持谨慎意见。

2、监管范围逐步扩大

以2018年11月1日声明发布时间为节点，早前香港的监管制度只将具有证券性质的加密货币及期货合约交易纳入监管，不涉及证券或期货合约的虚拟资产管理业务不属于监管范畴。2018年11月1日，香港将把虚拟资产管理业务纳入监管范畴。

在监管标准上，香港证监会也指出，不应低于现行类似业务的监管标准，例如，它们应当至少遵守现行规定，包括《证券及期货事务监察委员会持牌人或注冊人操守准则》、《基金经理操守准则》等，而这些业务不可再以组合中的资产不构成证券或期货合约而规避监管。

2021年5月，香港咨询总结再明文规定将虚拟资产服务提供者纳入监管范围，包括(i)进行虚拟资产与法定货币的交易；(ii)进行一种或多种虚拟资产互相交易；(iii)转移虚拟资产；(iv)为虚拟资产提供托管或管理服务，或提供控制虚拟资产的工具；以及(v)为发行虚拟资产提供相关的金融服务。同时，香港并不排除私人虚拟资产交易纳入监管的可能性，这为之后有可能的私人虚拟资产监管留下了余地。随着监管范围扩大，香港特区正一步步比照着银行、信托等传统行业将虚拟资产业务纳入监管范畴，促进虚拟资产进入合规时代。

3、监管方式以发牌形式为主

香港对于金融业务一直采取发牌制度，从事受监管的金融业务应当申请牌照，包括证券交易、期货合约交易、杠杆式外汇交易等十大类。其中，最受市场追捧和广为认知的是1号牌（证券交易）、4号牌(就证券提供意见)和9号牌（提供资产管理）。

2018年声明再次重申了持牌规定，明确如果从事的业务属于受监管的金融业务，即使是从事虚拟资产业务，也需持牌经营。特别强调的是，如涉及管理证券或期货合约类的虚拟资产，需要取得9号牌；从事虚拟资产基金的分销，即使不涉及证券或期货合约，也应当取得1号牌。

2021年5月，香港方又一次提到牌照制度，并明确了虚拟资产服务者申请牌照的条件。香港要求可向证监会申请牌照的虚拟资产交易所必须在香港成立并在香港有固定营业地点的公司才可申请虚拟资产服务提供者牌照。这也是为了确保香港证监会可以有效监管持牌虚拟资产服务提供者的操守和合规情况。除提出申请的 公 司有地域和办公地点要求外，适当人选准则亦适用于该公司的所有负责人员和最终拥有人。有关人士的变更，须事先获得证监会批准。在考虑个别人士是否适当人选时，证监会会考虑各种相关因素，包括该人是否曾在任何地方被裁定干犯洗钱或恐怖分子资金筹集罪行或其他严重罪行，或曾被裁定与欺诈、舞弊或不诚实行为有关的罪行；该人是否曾经违反或有可能不遵守适用于持牌虚拟资产服务提供者的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定或其他规管要求；该人的经验和相关资历；以及该人是否信誉良好和财政稳健（例如并非正进行破产或清盘法律程序）。为确保持牌虚拟资产服务提供者的管理质素，申请人须委任最少两名负责人员，以确保持牌人日后遵守打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和其他规管要求，并在持牌人违反规定或不符合要求时负上个人责任。

香港作为中国经济的前沿，历来具备发展金融及新兴科技的优质土壤，拥有较为完善的法制、充裕的专才、发达的信息资讯以及投资初创企业的多方资金渠道等优势。而区块链技术的领先性以及在信用、智能合约以及司法取证等领域的良性应用已经得到广泛认可，香港此次又是走在前列，虚拟资产服务在香港进入全面监管时代也是情理之中。纵观香港对虚拟资产的监管制度，可以说是循序渐进、有的放矢，可以预见香港方在虚拟资产监管上将再一次彰显其国际金融中心地位。